LA NORMATIVA DE FUNCIÓN PÚBLICA: TENDENCIAS Y PERSPECTIVAS.

"La burocracia profesional es el fundamento esencial para el funcionamiento de los sistemas y procesos de gestión pública. Cada servidor es hacedor de eficiencia y sus actos son determinantes para el desarrollo de los pueblos".

La República Dominicana cuenta con una Ley de Función Pública desde el año 2008. En esa fecha se modificó la vieja norma 10-91 que instituyó  el Servicio Civil y la Carrera Administrativa en el Estado dominicano. Se esperaba que el nuevo instrumento normativo sirviera para superar las fallas y debilidades que presentaba. Eso se cumplió a medias.

La nueva Ley, también creó la Secretaría de Administración Pública, hoy elevada a Ministerio como órgano rector de la Función Pública en el país. A este organismo le corresponde organizar el sistema y diseñar los instrumentos para su adecuado funcionamiento. En algo se ha avanzado pero el trecho que falta hace pensar en una reforma de la Ley a la luz de la Constitución de la República votada en el 2010 y la normativa que la complementa.

Es evidente el impacto que tiene la nómina pública en el presupuesto de la nación y  el interés de los político por repartírsela tipo botín. Cada cambio de gobierno trae una nueva camada de servidores públicos, por tanto se atrofia el desarrollo institucional  y se pervierten los sistemas establecidos en la normativa para el ingreso a la administración pública. En ese punto es poco lo que puede hacer el ministerio en un país donde el cumplimiento de norma es una materia pendiente.

Los cambios se deben orientar a la creación de mecanismos que dinamicen el desarrollo de la Función Pública y garanticen los derechos del funcionariado público; así como las cuestiones vinculadas al ingreso al Estado. Hoy los sistemas de carrera administrativa presentan serias debilidades y en vez correas de transmisión y canalización de energías son tuberías tapadas que impiden el flujo de los talentos que forja y forma la sociedad.

Una cuestión de primer orden en esta línea es la reglamentación de la desvinculación voluntaria de cualquier persona que preste sus servicios al Estado en una entidad pública, esté incluido o no en Sistema de Carrera. Hoy si usted renuncia pierde los derechos, según dice el MAP. Únicamente tiene derechos a recibir el pago por vacaciones y regalías. Eso evidentemente no se corresponde con un régimen moderno, sin importar el tiempo que haya laborado.

En tal sentido, se deben establecer mecanismos claros y expeditos para que se establezcan los procedimientos que garanticen el derecho de salir o entrar al Servicio Público de quien quiera hacerlo garantizando los derecho. Es un método perverso y negador de derecho, ya que obliga al servidor o servidora a permanecer en el puesto a disgusto. Se debe incluir el pago de las prestaciones a los servidores públicos, tal como se exige al sector privado.

Es sabido que en el Siglo XXI las emociones juegan un rol fundamental en el rendimiento de las instituciones y su buen manejo marca la diferencia entre  quienes triunfan o fracasan. En la gestión humana o gestión de talento humano esto es fundamental. Si se estropean los sentimientos y emociones o si son marginados no hay razón para permanecer en la misma y el sistema tiene que garantizar su salida con todos los derechos de un trabajador asalariado.

También es importante tomar en cuenta la inclusión de figuras como el acoso laboral, práctica muy acentuada en los espacios de gestión administrativa. Si el acoso sexual es perverso y execrable también lo es el acoso laboral como cualquier otro delito que tienda a denigrar y estropear la dignidad humana del funcionariado público.

Cuestiones básicas pero trascendentes que se deben valorar y justipreciar rondan en torno a los sistemas de ingreso. Se establece que es un derecho de todo ciudadano dominicano ingresar voluntariamente al servicio público y para ello tiene 3 puertas que son: el concurso, el contrato y el nombramiento. Veamos por separado cada una de estas vías.

El concurso es procedimiento más democrático y transparente para el ingreso al servicio público siempre y cuando se apliquen los criterios que instituye la Ley. Hay 2 modalidades básicas el concurso interno y el concurso externo dependiendo de la necesidad de la institución.

El concurso interno sirve de instrumento de promoción y es el primer escenario que tiene el gerente para llenar las vacantes que se presentan frecuentemente. Es una modalidad escasamente usada en la cultura gerencial, ya que el clientelismo aporta su cuota de perversión. Muchas veces aun existiendo el perfil en la institución por múltiples razones no se toma en cuenta y se prefiere a personas cuyas relaciones primarias se imponen al criterio técnico.

El concurso externo, por principio debe ser abierto a todo el público que cumpla con los perfiles requeridos. Además quienes entran por esta vía caen de inmediato en el Sistema de Carrera Administrativa. Eso es una ventaja tanto para quien ingresa como para el Estado. Llegado a este punto la cuestión es desarrollarse en el cargo y empezar a lidiar con las diatribas burocráticas que entretejen el servicio público.

Los contratos  en el sector públicos van desde las consultorías hasta contratos puntuales de servicios. Están determinados por la temporalidad, la especificidad del servicio a prestar y los montos a pagar. Estas modalidades son utilizadas muchas veces para saltar los procedimientos instituidos por la normativa.

Los nombramientos se han impuesto casi como norma en la Administración Pública dominicana, a pesar de que la normativa establece los casos en que se permite tal práctica. Eso hace que se retrase el proceso de institucionalización de la función pública y coloca al Ministerio de Administración Pública, MAP en una difícil posición para contrarrestar esta mala práctica, dado el matiz altamente político de la cuestión.

En cada cambio de autoridad, ya sea en el gobierno central o en el municipal, se pervierten los procedimientos y se imponen las relaciones partidarias, primarias de parentescos para acceder a un puesto en la función pública. Este ha sido un escollo difícil de superar y neutraliza los esfuerzos orientados a la institucionalización y profesionalización de la función pública.

Se sabe que la misma Ley deja un margen discrecional a quienes dirigen instituciones para el nombramiento del personal calificado como “de confianza” pero en la mayoría de los casos esto se extiende a un amplio campo. Los países que han logrado avances en materia de función pública reducen al mínimo esa prerrogativa. Aquí la cuestión es completamente distinta dada la debilidad del MAP para sancionar a quienes infligen la norma.

Las modalidades reconocidas por la Ley de Función Pública y el Ministerio de Administración Pública son el Servicio Civil y la Carrera Administrativa. Al primero entra el funcionariado que no ha sido incorporado al Sistema de Carrera. Aquí se ubica el grueso de los servidores públicos dominicanos. Razones diversas han impedido su formalización, entre ellas las prácticas clientelares que aún persisten en la Administración Pública Dominicana.

El Sistema de Carrera ha ido superando escollos y exhibe ciertos avances, modestos todavía pero significativos dado el referente que va sentando. Dentro de éste se han creado las denominadas Carreras Especiales para incluir a instituciones que por sus características y funciones entienden que no caben en el Sistema General de Carrera. Tal es el caso de la Carrera Docente, Diplomática, Ministerio Público, Judicial y Militar.

La incorporación a la Carrera Administrativa es un proceso que requiere la creación de una plataforma que facilite el acceso al servicio público y dé un elevado nivel de compromiso entre los funcionarios que designa, norma o contrata para que respeten e implanten los Sistemas y Subsistemas de Recursos Humanos en los espacios que ellos gestionan.

Muchas de estas personas entran en la que la Ley denomina Servidores de Estatuto Simplificados y son candidatos a ingresar a la Carrera Administrativa, mediante los procesos de evaluación instituidos. En cualquier proceso de reclutamiento o selección éstos deben tomarse en cuenta para cubrir las vacantes que se presente en su ámbito laboral.

El Sistema de Gestión de Recursos Humanos para el sector público ha sido instituido por la Ley 41-08 pero con la proclamación de una nueva Constitución que da rango constitucional a la Función Pública se abre la posibilidad de mejorar la Ley. Ajustar la normativa a la Constitución es también una oportunidad para mejorar la normativa y adecuarla a los requerimientos de las instituciones públicas.

Esa normativa ha sido afectada también por las Leyes 105-13 de Regulación Salarial para los Altos Cargos y la Orgánica de Administración Pública número 247-12. Ambos instrumentos complementan y refuerzan la gestión administrativa en el ámbito público. Armonizar todos esos instrumentos al nuevo marco constitucional colocaría al país en la ruta de cumplir con los postulados de la Ley 1-12 que instituye la Estrategia Nacional de Desarrollo.

Ampliar las prerrogativas de los servidores públicos, profesionalizar la función pública y modernizar la gestión pública prioridades impostergables para el Ministerio de Administración Pública ¿Sabía usted que no hay posibilidad de renuncia de un servidor público y que si lo hiciera pierde el tiempo, no tiene cómo reclamar sus prestaciones laborales? Esta forma esclaviza y obliga al funcionario público a permanecer en espacio con el que ya no se siente identificado, lo que merma su rendimiento.

Es urgente también que se tipifique el acoso laboral y se establezcan sanciones para los funcionarios que la cometan. Esta práctica es tan dañina y perversa como el acoso laboral por tanto debe ser castigada ejemplarmente. No existe en la normativa ninguna referencia a una mala práctica que es delito en muchos países, especialmente en Europa.

Es pertinente también, reflexionar en torno a las escalas salariales  y valorar su adecuación a las responsabilidades del cargo. De no corresponderse la paga con la función es difícil que el Estado capte y conserve los talentos que requiere para su adecuado funcionamiento. La disparidad salarial y el incumplimiento de los sistemas de evaluación del desempeño junto al irrespeto de la estructura de cargos dificultan los procesos de modernización e institucionalización de la función y la administración pública.

La Ley de Salarios para Altos Cargos recién aprobada establece unos umbrales poco realistas  que de aplicarse colocaría al país en la escala de los que peores salarios paga a sus servidores. Esa situación contradice las proclamadas intenciones de modernizar y eficientizar los servicios públicos que  ofrecen las instituciones públicas. Un funcionariado mal pagado rinde poco y es difícil que se comprometa con la visión y la misión de la institución a la que le sirve.

Como se ha visto, la normativa que rige la función requiere de una modificación urgente, que entre otras cosas incluya correctivos para las situaciones antes descritas. Estos ajustes deben reforzar las capacidades del Ministerio de Administración Pública, como ente rector del sistema, para sancionar y aplicar correctivos. La Constitución establece bases sólidas para la institucionalización y el desarrollo de un Sistema de Función Pública realista, racional, equitativo, eficiente y transparente.  

TRANSFUGUISMO E INSTITUCIONALIDAD POLÍTICA EN REPÚBLICA DOMINICANA.

“La idea de progreso en la modernidad supone que es posible y necesario romper con la tradición para imponer un nuevo orden”. Karl Popper

El transfuguismo político es uno de los vicios o distorsiones de los modelos democráticos basados en el formalismo electoralista. Es un mal que debilita e impide el desarrollo sistemas políticos. Afecta directamente los procesos de modernización, fortalecimiento, consolidación e institucionalización de los modelos democráticos funcionales.

En el país el transfuguismo se ha convertido en una práctica perniciosa que impacta negativamente las bases del sistema político, socavando los cimientos del débil entramado institucional que le sirve de soporte. Negar esa realidad es como cerrar los ojos ante una avalancha. La política y los políticos mismos muchas veces accionan en terreno minado que puede convertirse en su propia sepultura y el transfuguismo es un detonante a considerar.

Las razones que generan el transfuguismo están asociados a prácticas clientelares arraigadas en los sistemas políticos donde el intercambio de prebendas y favores se expresa en el reparto de postulaciones a cargos electivos. Esa relación de intercambio no busca una proximidad programática o ideológica sino la nominación a un determinado cargo. Es una práctica que afecta al derecho de elegir y ser elegido.

Al ejecutor, o ejecutora del transfuguismo se le denomina tránsfuga, definido por la Real Academia de la Lengua como “Persona que con un cargo público no abandona este al separarse del partido que lo presentó como candidato o “Persona que pasa de una ideología o colectividad a otra”. La práctica constata estas definiciones y agrega algunos aspectos  que pueden considerarse razones de transfuguismo como son el disgusto, la expulsión, la derrota en un certamen, poder económico o prestigio social.

Se puede hablar, por lo menos, de 2 modalidades de transfuguismo, el ejercido por desertores que dejan sus partidos cuando no logran una postulación, por las razones que fueren y los que habiendo sido electos por esa organización política, entran en contradicción con esta, desertan y renuncian al cargo.  Ambas modalidades tienen en común el apego al cargo y la violación de alguna norma, ya sea interna o externa.

El tránsfuga es la persona que amparada en un supuesto prestigio social, político, económico o religioso se considera imprescindible en el contexto político y entiende que el derecho a ser elegido le viene dado por las condiciones antes descritas y no por la pertenencia militante a una entidad o plataforma política. Se aprovecha de la falta de normativa o cuando existe de la falta de aplicación de la misma para imponerse como candidato al electorado ignorando los procedimientos normales para la selección de candidaturas.

En la República Dominicana se ve como algo natural y en muchos casos se celebra y hasta se incentiva como parte de la lucha entre las organizaciones políticas que se disputan y comparten el pastel electoral. Son frecuentes los casos de parlamentarios que pasan de un bloque a otro o los que renuncian al partido que le postuló y cierran filas con otras bancadas.

La situación a nivel municipal también da sus matices y lleva su sello propio. Regidores y regidoras abandonan a las fuerzas que los postularon y negocian con otra opositora, especialmente cuando se producen los cambios de cabezas de concejos o se votan los presupuestos. Es una de las tantas formas que asume el transfuguismo. Por eso, hay quienes afirman que es una forma burda de traición política que debe ser superada.

En la mayoría de los casos, se generan tensiones y roces entre las tendencias políticas que afectan las aspiraciones de personas y grupos. Impacta negativamente la democracia interna y refuerza las prácticas clientelares. Al no existir mecanismos claros y funcionales para resolver esos conflictos se producen las deserciones que dan origen al transfuguismo.

Muchas veces, el origen del transfuguismo reside en la indisciplina o en actos de rebeldía que al no ser corregidos oportunamente terminan en rupturas. En otras ocasiones, la lógica que se impone, está vinculada al tráfico de influencias. Queda siempre la duda de a quién representa el tránsfuga o a nombre de quién ejerce el cargo en caso de ser beneficiado con el voto popular.

En los últimos años, el transfuguismo se ha convertido en una seria amenaza para la estabilidad de los partidos y organizaciones política, pero también en una oportunidad para quienes por diversas circunstancias quedan fuera de la gracia de las cúpulas partidarias o pierden los certámenes internos que se realizan en algunas fuerzas políticas. Pocas veces se había visto en el país una “zafra” de tránsfugas de todas las tendencias y matices.

Es importante aclarar, que el calificativo de tránsfuga aplica a toda persona que deja o es expulsada de las organizaciones o partidos donde tiene militancia activa reconocida para aceptar una nominación a cualquier cargo, poniendo en riesgo las aspiraciones de la membresía de la organización receptora. El derecho a elegir debe fundamentarse en la membresía militante o en el consenso partidario o social. Lo contrario pervierte, corrompe y debilita el sistema de partido y lesiona la ética política.

Ser un tránsfuga no es ni debe ser un atributo digno de emular e incentivar. Es una práctica perversa que debe ser corregida y superada si se quiere fomentar y preservar la institucionalización de las organizaciones que sustentan el sistema político y transformar el formalismo democrático en una democracia funcional. Marginar o maltratar la militancia y la membresía de un partido incentiva las deserciones y desmotiva la incorporación a nuevos miembros.

Los partidos y organizaciones políticas tienen que poner énfasis en el fortalecimiento de los fundamentos doctrinales e ideológicos, el marco normativo tanto interno como externo, reforzar las estructuras de las organizaciones y garantizar los derechos de los miembros. Tanto los estatutos como las normativas que se adopten tienen que dejar establecido los dispositivos que impidan el secuestro por cúpulas, grupos de interés o tendencias de los partidos y organizaciones. Los ejemplos sobran en el país del impacto negativos de las carencias antes señaladas.

Crear un ambiente para el desarrollo e institucionalización de los mecanismos que privilegien la democracia interna para impedir la perversión de las prácticas partidarias que ponen en riesgo a todo el sistema político. Definir las categorías de miembro definiendo los derechos y deberes de cada nivel. Así se evita confundir los derechos de un miembro, militante o activista con el de un simpatizante o el de un elector.

Es necesario trabajar  en la superación de los vicios, carencias y debilidades que generanel transfuguismo en el país para avanzar hacia la institucionalización del Sistema Político que como se ve está en franco declive, perdiendo capacidad, legitimidad y de paso la confianza de la gente. Si aferrarse a una precandidatura a sabiendas de que no se tienen asegurado el voto de la militancia o el apoyo de las estructuras partidarias no es aconsejable ni factible. Tampoco puede servir de justificación para desertar de un partido que le postuló a un cargo.

Vista la gama de problema e inconvenientes que genera el transfuguismo al sistema político y a la institucionalidad democrática es de rigor observar lo siguiente:

Pensar en un sistema político fortalecido e institucionalizado en República Dominicana es una quimera si no se garantizan los derechos de quienes dan forma y soporte a los partidos y organizaciones políticas.

Definir claramente los derechos y deberes de miembros, militantes, activistas, simpatizantes y electores cierra la brecha a los actos de marginación. Por lo tanto, estos elementos refuerzan la disciplina partidaria y generan esperanza en la membresía.

Fortalecer la cultura de militancia en base al respeto irrestricto a los instrumentos de gestión partidaria que sustenten las decisiones de los cuadros directivos debe constituir una prioridad si se quiere avanzar en la institucionalización y modernización del sistema de partido en el país.

Trabajar en la creación de mecanismos funcionales y procedimientos prácticos que impidan perversión de la normativa que sustenta al partido u organización política debiera ser una prioridad para la dirigencia de los partidos y organizaciones políticas. Entender que la práctica y la cultura política muestran que no bastan los listados de buenas intenciones colocados en las normativas, ni los gestos de buena voluntad o la autoridad moral de algún miembro, militante o dirigente.

Otros aspectos a considerar respecto al transfuguismo y cuya presencia mueve a la reflexión pueden expresarse de la manera siguiente:

Reconocer que el transfuguismo es parte de los vicios que afectas a las democracias formales caracterizadas por las debilidades propias. Los bajos niveles de institucionalidad democrática impiden el funcionamiento adecuado del sistema político. Esos vicios debilitan el funcionamiento y neutralizan los esfuerzos por modernizar e institucionalizar el sistema político. Mina la confianza de la gente en la Política, los políticos y las instituciones que lo conforman.

Considerar incluir al TRANSFUGUISMO como delito electoral y/o político, dado el alto impacto que tiene en el sistema político, especialmente en el debilitamiento de la institucionalidad de las organizaciones políticas. Claro, hay que tipificar y depurar los comportamientos, respetar la normativa interna y hacer valer los derechos de los miembros. Sólo entonces, procedería habilitar mecanismos de sanción pare este y otros vicios, incluido el clientelismo en sus diversas manifestaciones.

El calificativo de tránsfuga, ¿le queda igual al que se va por ambiciones personales que al que se va por maltrato y autoritarismo de la cúpula? Hay ejemplos de sobra para interpretar ambos comportamientos.

¿Por qué la gente se mueve de un partido a otro? Se sabe que muchas veces lo que cuenta es lograr un puesto electivo o un cargo público ¿Hay dispositivo normativos que sancionan el transfuguismo?

¿Será que hoy día hay pocas diferencias sustanciales entre las organizaciones políticas? Se han quedado anquilosadas las estructuras partidarias y ya no responden a las exigencias del Siglo XXI ¿Se adaptarán a los cambios, se transformarán o perecerán?

¿Tiene algún significado la frecuencia? Es decir, el que vive moviéndose de un partido a otro que el que después de muchos años en una organización decide renunciar e integrarse en otra.

¿Se puede hablar de un transfuguismo colectivo? Es decir, de partidos políticos. Hay partidos que en cada proceso eleccionario apoyan a un grupo distintos, sin tomar en cuenta coincidencias programática o ideológicas.

Hay razones más que suficientes para preocuparse, especialmente, para quienes consientes de la importancia de los partidos políticos en el desarrollo e institucionalización del sistema político y la transformación de la democracia formal en una democracia funcional. Fortalecer la normativa, y aplicarla, puede ayudar pero será la cultura política y el compromiso del liderazgo lo que finalmente hará la diferencia. Cerrar los ojos y dejar que pase la tormenta no es una buena elección. El desencanto, espoleado por la falta de garantías puede convertirse en la piedra del molino que triture la semilla del cambio político.

En conclusión, es tiempo reflexionar sobre los efectos del transfuguismo sobre el sistema político dominicano y la calidad de la democracia. El contexto y la coyuntura actual están plagados de casos que pueden servir de insumos para evitar situaciones que comprometan el futuro de la política y la democracia dominicana. De continuar por ese derrotero el futuro del sistema de partido en República Dominicana pudiera colapsar totalmente.

Los cuadros directivos debieran prescindir de las justificaciones que hacen tendencia mediática cuando se producen violaciones a derechos o normas partidarias. Hay que cumplir y hacer cumplir las normativas partidarias. Los problemas y desavenencias debieran resolverse a lo interno de las organizaciones políticas y con los mecanismos institucionales propios de esas organizaciones.

La dirigencia y el liderazgo político-partidario deben   comprometerse a trabajar y accionar en torno a los aspectos antes planteados, aprovechando los fundamentos establecido en el artículo 216 de la Constitución de la República. Allí se establecen los propósitos, fines y funciones de los partidos y organizaciones políticas. De ahí deben salir los marcos institucionales que pongan orden al espectro político e impida el accionar de quienes han hecho y hacen del transfuguismo su modus operandi para lograr cargos que muchas veces no merecen.